La produttività in Parlamento. Spunti e riflessioni dallo studio di Openpolis.

Di Gianmarco Maisto 
Public Affairs Advisors.

Openpolis ha pubblicato a fine anno un mini dossier che getta uno sguardo sui meccanismi della nostra democrazia rappresentativa e, in particolare, sull’operato dei suoi esponenti per eccellenza, ovvero i membri di Camera e Senato. Lo studio è ricco di spunti e viene da dire che un’analisi così ben fatta sarebbe potuta essere oggetto di approfondimento nei molti programmi televisivi che hanno preceduto il voto referendario del 4 dicembre scorso che, come noto, ha sancito la preferenza degli italiani anche per il mantenimento del cosiddetto “bicameralismo paritario” in vigore dal 1946. In tempi di antipolitica è degno di nota soprattutto il metodo di Openpolis: non generalizzare ma, al contrario, far emergere le differenze fra i parlamentari che noi cittadini abbiamo eletto. E, se si riesce a scorgerle, si può apprezzare meglio il senso della politica, arte del compromesso e luogo di apertura agli interessi più disparati. Fermo restando che nella nostra macchina istituzionale i problemi ci sono, eccome.

Premessa importante: Openpolis è un osservatorio civico sulla trasparenza della politica italiana, assolutamente indipendente vale a dire che non riceve alcun finanziamento da partiti, politici o think thank. Venendo ai dati che emergono dal rapporto intitolato “Indice di produttività parlamentare 2016”, si considera il periodo della Legislatura tuttora in corso, da marzo 2013 a novembre 2016; l’obiettivo consiste nel valutare, sia in senso qualitativo sia quantitativo, l’azione di deputati e senatori tenendo conto dei fattori che incidono sulla reale efficacia dei lavori parlamentari. Il primo elemento che mette un po’ in crisi le certezze degli scontenti della democrazia è che l’alto tasso di presenze in Aula non implica di per sé che il nostro parlamentare sia anche “produttivo”: infatti, Openpolis ha scelto – giustamente – di “distinguere la grande quantità di attività che non producono effetti dalle poche iniziative che invece danno risultati”; cioè tra un senatore che presenta dieci proposte di legge poi congelate in Commissione, e un senatore che presenta un provvedimento che conclude il suo iter con l’approvazione in Aula, sarà assegnato un punteggio maggiore al secondo parlamentare. In sostanza, “più un provvedimento si avvicina a essere completato, più sarà alto il punteggio assegnato a chi presenta l’atto o ne è il relatore”.

I relatori negli ultimi anni hanno assunto un ruolo preminente in seguito al massiccio dirottamento dell’iniziativa legislativa dal Parlamento al Governo: infatti, ben l’80% delle leggi approvate nell’attuale Legislatura proviene dagli uffici dei vari dicasteri, configurando una sorta di “Premierato all’italiana”, come già Openpolis aveva mostrato. Così, con il ridotto margine d’azione dei parlamentari, spicca l’operatività del relatore dei provvedimenti proposti dal governo, dettandone i tempi per l’esame in Commissione, esprimendo il parere sugli emendamenti e relazionando in Assemblea. Il tutto, in stretto accordo con il Governo. Il relatore è spesso anche Presidente di una Commissione competente, con una media di produttività che è quasi 2 volte e mezzo quella di un parlamentare semplice. Mentre il Presidente è per prassi espressione del partito o coalizione di maggioranza, la vicepresidenza viene assegnata alle opposizioni, con l’eccezione rappresentata dal Senatore Matteoli di Forza Italia, capogruppo dell’ottava Commissione Lavori pubblici.

Altrettanto “produttivi” sono i capigruppo in Aula e in Commissione, anch’essi sovente indicati come relatori che, dunque, si accaparrano la fascia di punteggio più alta insieme ai firmatari dei progetti di legge più importanti. A questa cerchia appartengono soltanto sei deputati della Camera: non a caso si tratta di un Capogruppo in Aula (Fedriga della Lega Nord), del Presidente della Commissione Giustizia (l’Onorevole Ferranti del PD), e del “maestro” nell’arte dell’emendamento mirato Francesco Paolo Sisto di Forza Italia. L’emendamento per l’appunto è un altro atto parlamentare che può generare diversi effetti come pure essere innocuo perché suscettibile di inammissibilità come quando è completamente estraneo al tema del provvedimento in discussione. Vi è anche il caso dell’ostruzionismo, ovvero la presentazione di numerosi emendamenti al solo scopo di frenare la discussione. Così, nell’indice di Openpolis, il valore attribuito a ciascun emendamento diminuisce progressivamente se si supera la soglia dei 40. Ora, il dato sconcertante è che “in entrambi i rami, oltre il 70% dei membri rientra in un intervallo di produttività compreso fra i 0 e 200 punti”: 454 deputati della Camera – tra i quali ci sono quelli che alla Camera sono quasi sempre presenti – che sono quasi completamente improduttivi. E come ovvio, tra questi si annidano quelli con il doppio incarico, ossia coloro che fanno anche parte del Governo in veste di ministro, vice ministro o sottosegretario, giocoforza poco avvezzi a frequentare gli scranni di Montecitorio e Palazzo Madama.

Ciò che emerge, insomma, è che la produttività non è omogenea, con molti parlamentari confinati all’inconsistenza quando si tratta di legiferare. I margini d’azione sono mal distribuiti, con un sovraccarico per chi occupa i ruoli chiave in Aula e in Commissione; i tempi per completare gli iter decisionali sono troppo lunghi e il traffico di provvedimenti risulta spesso congestionato. Troppo Governo e troppo poco Parlamento (e i motivi, come sappiamo, sono complessi e risalgono al nostro stesso assetto istituzionale), con i nostri rappresentanti che di conseguenza si orientano sulle problematiche della propria circoscrizione territoriale, intasando ulteriormente gli uffici e perdendo di vista l’insieme.